土地宏观调控对欠发达地区的影响及对策建议
来源：资源网 作者： 发布时间：2007-11-21
自2003年土地成为参与国家宏观调控的手段、国土资源部成为宏观调控的重要部门以来，土地宏观调控成为一个热门而敏感的话题，针对房价高涨、盲目投资严重、城市低水平扩张以及部分行业产能过剩等现象，我国的土地政策发生了很大的变化，作为经济社会发展供应者的土地资源又被赋予了调节者的新角色，而“从严从紧”则成为了土地管理的主旋律，土地政策被提升到了保障国家宏观经济平稳运行、社会可持续发展的战略高度。历经三年多的时间，在国家出台一系列土地政策并结合其他政策进行调控后，我国宏观经济运行偏快乃至过热的态势有所缓解，土地宏观调控取得了一定的成效。
作为欠发达地区的黄冈市，采取有力措施，坚持严格执行土地宏观调控的各项政策，收到了明显成效，但同时，土地宏观调控对黄冈这样的欠发达地区也不可避免产生一些影响。下面，就以黄冈为例，分析一下土地宏观调控对欠发达地区的影响，提出一些对策和建议。
一、执行土地宏观调控的措施、效果和存在的问题。
（一）执行土地宏观调控的措施。黄冈市在贯彻执行土地宏观调控政策中采取了七个坚持的措施。坚持用科学发展观指导国土资源管理工作，解决国土资源部门当前发展过程中的难题，落实“保护资源、保障发展”目标；坚守红线，严格保护耕地，全市基本农田面积保持在33.9万公顷，保护率达82.5%；坚持规划计划用地，严格实施1997年编制的土地利用总体规划，对重点项目涉及占用基本农田的一律进行调整，重新选址。严格按照下达的计划指标用地；坚持招牌挂方式的市场运作供地，2002年以来，一直坚持经营性用地招牌挂出让土地，土地收益由原来的不到800万元，提高到2006年的8个亿。工业用地逐步实行招牌挂供地，自2007年7月1日开始，执行每亩11.2万元的最低价标准；坚持保障了重点项目用地，先后为伊利、稳健二期等30多个招商引资项目提供了用地保障，可为黄冈增加新的财源、税源；坚持节约集约用地，通过竞争机制促、定额指标管、规划预审控、闲置浪费查等方法，来节约集约用地；坚持查处违法用地，通过土地执法专项行动、土地执法百日行动和城区个人建房查违行动，对未批先用、农村建房、以租代征等违法违规行为进行查处，共查处各类国土资源违法案件424起，结案404起，结案率达95%。公开严肃查处罗田、浠水
等地21起典型土地违法案件。
（二）执行土地宏观调控的效果。贯彻土地宏观调控政策在黄冈市取得了明显成效。全市依法用地意识明显加强，特别是对基本农田的保护意识已经深入人心，耕地保有量和基本农田保护率一直稳定在规定的目标。保障了招商引资用地，黄冈经济社会发展建设速度明显加快，近年来，市直财政收入每年以亿元速度递增。农民利益也得到了较好的维护。市区征地补偿标准由原来的每亩1.5万元提高到现在的2.98万元，并且确保70%直接补偿到农民手中。土地执法得到了进一步加强，违法用地、占地势头得到初步遏制。
（三）执行宏观调控政策存在的问题。1、“两保”兼顾结合难。国土部门同时肩负着严格执法保护国土资源和保障地方经济发展的的双重重要职责，在国家要求采取最严格的措施保护耕地、从严控制用地规模的宏观调控政策背景下，用地计划越来越紧，报批手续越来越复杂，督察检查越来越严格。国家加强宏观调控的目的是保护资源，而地方要求以保障地方发展经济为重点，国土部门工作的难度进一步加大，很难找准最佳结合点。2、“两闸”调控减速难。国家运用“银根”和“地根”进行宏观调控。但就目前的经济发展态势来看，用“银根”和“地根”调控发展还有难度，成效还不是很显著，经济还在持续高速发展之中。3、规划和计划执行难。自1997年以来，土地利用总体规划一直没有修编，原来的规划适应不了现在发展的需要。土地宏观调控实行的是用地计划管理，如果不及时修编规划，不追加用地计划，地方进行经济建设压力大，发展更难，对规划和计划的执行就难以到位。4、“两违”查处到位难。当前，土地违法违规现象的主要特点是：因公违法违规和政府违法违规占主导地位。对土地违法违规的处理要求一要处理违法违规事实，二要处理人。国土部门作为政府的组成和职能部门，不可能去查处政府，也查不了政府。查处因公违
法违规的人员，往往是前面查了，当事人后面就被调任或升迁了。5、宏观微观运用难。宏观上，土地调控是以保护资源为前提，严格了用地计划管理，严明了管理纪律，严肃了查处规定。微观上，地方为了经济发展，要求国土部门搞好用地保障。国土部门统一运用土地宏观调控政策和微观搞好用地保障非常难。6、“两子”体制管理难。当前垂直管理体制，主要是指省级以下基层土地部门的用地审批权和领导干部的人事权由地方党委管理为主，改为由上级国土部门管理为主；省到中央并不垂直管理。通俗说就是“帽子”在省的管。但由于财权和物权仍归所在地政府管，所在地政府管的就是“票子”。地方国土部门一方面要履行国土资源管理职责、执行最严格的土地管理政策，另一方面又要服务地方经济的发展大局。由于两个“婆婆”一个管人、一个管钱。要找出一条适中的路子非常难，特别是市县两级国土部门处境最艰难。
二、土地宏观调控对欠发达地区经济社会发展的影响
土地宏观调控对于社会经济发展的积极作用是毋庸置疑的，但土地宏观调控对欠发达地区经济社会的影响也不可忽视。
（一）积极影响。
一是严格了耕地保护，有利于子孙后代生存和发展。土地宏观调控政策进一步明确了土地管理和耕地保护的责任，要求地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，严格执行土地利用总体规划和年度计划。明确提出2020年全国耕地18亿亩是“红线”不能突破。“保护耕地，就是保护我们的生命线”、“但存方寸地，留与子孙耕”说的就是耕地保护好了，我们子孙后代的生存和发展就有后备资源保障了。
二是维护了农民利益，有利于社会稳定。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》共有八条，其中有三条涉及到农民利益问题。第二条单独强调指出要“切实保障被征地农民的长远生计征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。各地要认真落实国办发［2006］29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地”。第三条和第八条分别规定“土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设”、严肃惩处土地违法违规行为包括 “未按期足额支付征地补偿安置费而征占土地。
三是规范了行政行为，有利于廉政和法制建设。土地宏观调控政策既强化了对土地管理行为的监督检查，又严肃了惩处土地违法违规行为，实行了国家土地督察制度，加强了对地方人民政府土地管理行为的监督检查。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、不执行和不遵守土地管理法律法规的国土资源管理部门及其工作人员，规定了将依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任；对国家机关工作人员非法批准征收、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，触犯刑律的，依法追究刑事责任。同时，完善了土地违法案件的查处协调机制，加大对土地违法违规行为的查处力度。对重大土地违法违规案件公开处理，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
四是推进了市场运作，有利于节约集约用地。继2002年7月1日开始实行经营性用地招牌挂出让土地后，根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，建立了工业用地出让最低价标准统一公布制度，明令自2007年7月1日起，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。这些举措对于规范土地市场，节约集约用地发挥了重要的作用，对于建立资源节约型社会有着积极的推动作用。
（二）不利影响。由于土地宏观调控政策是一把尺子，一个尺度，实行的是一刀切，对经济发达地区和欠发达地区等同对待，就不可避免地影响欠发达地区的经济社会发展。
1、因为坚守红线、保护耕地的要求，推迟了规划修编，影响欠发达地区经济发展。由于黄冈是传统的农业大市，1997年编制的规划注重耕地保护工作，保护面积大，范围广，甚至在现在的城区内还划定有基本农田，城市预留地极少。近几年，由于经济的快速发展，1997年编制的土地利用总体规划已经与现在的实际用地情况不符合，用地极为紧张，原来规划的预留用地基本用完。黄冈城区现在仅剩下4000亩的工业用地，其中，如果按照工业用地的性质、规划用途等来确定工业用地，还没有4000亩。由于规划修编工作滞后，影响了地方发展经济用地的需求。对招商引资形成了障碍，影响了一大批发展前景好的项目落户，一定程度上影响了黄冈的经济发展。
2、因为计划控制、低点控制，加重用地供需矛盾，影响欠发达地区发展进程。2003年以前，黄冈经济开始进入发展阶段，由于发展速度不是很快，用地需求量还不是很大，每年都有节余的计划用地指标，多的年度还节约了80%的计划指标。2003年以后，黄冈市进入了经济发展的快速道，但每年的用地计划只有原来的三分之一，根本满足不了发展建设用地的需求。要保障发展用地就只有走争取追加用地计划指标的路子了。用地指标不足极大地制约了发展。
3、因为门槛太高、管理规范，增加用地成本和资金压力，影响了
作为欠发达地区的黄冈市，采取有力措施，坚持严格执行土地宏观调控的各项政策，收到了明显成效，但同时，土地宏观调控对黄冈这样的欠发达地区也不可避免产生一些影响。下面，就以黄冈为例，分析一下土地宏观调控对欠发达地区的影响，提出一些对策和建议。
一、执行土地宏观调控的措施、效果和存在的问题。
（一）执行土地宏观调控的措施。黄冈市在贯彻执行土地宏观调控政策中采取了七个坚持的措施。坚持用科学发展观指导国土资源管理工作，解决国土资源部门当前发展过程中的难题，落实“保护资源、保障发展”目标；坚守红线，严格保护耕地，全市基本农田面积保持在33.9万公顷，保护率达82.5%；坚持规划计划用地，严格实施1997年编制的土地利用总体规划，对重点项目涉及占用基本农田的一律进行调整，重新选址。严格按照下达的计划指标用地；坚持招牌挂方式的市场运作供地，2002年以来，一直坚持经营性用地招牌挂出让土地，土地收益由原来的不到800万元，提高到2006年的8个亿。工业用地逐步实行招牌挂供地，自2007年7月1日开始，执行每亩11.2万元的最低价标准；坚持保障了重点项目用地，先后为伊利、稳健二期等30多个招商引资项目提供了用地保障，可为黄冈增加新的财源、税源；坚持节约集约用地，通过竞争机制促、定额指标管、规划预审控、闲置浪费查等方法，来节约集约用地；坚持查处违法用地，通过土地执法专项行动、土地执法百日行动和城区个人建房查违行动，对未批先用、农村建房、以租代征等违法违规行为进行查处，共查处各类国土资源违法案件424起，结案404起，结案率达95%。公开严肃查处罗田、浠水
等地21起典型土地违法案件。
（二）执行土地宏观调控的效果。贯彻土地宏观调控政策在黄冈市取得了明显成效。全市依法用地意识明显加强，特别是对基本农田的保护意识已经深入人心，耕地保有量和基本农田保护率一直稳定在规定的目标。保障了招商引资用地，黄冈经济社会发展建设速度明显加快，近年来，市直财政收入每年以亿元速度递增。农民利益也得到了较好的维护。市区征地补偿标准由原来的每亩1.5万元提高到现在的2.98万元，并且确保70%直接补偿到农民手中。土地执法得到了进一步加强，违法用地、占地势头得到初步遏制。
（三）执行宏观调控政策存在的问题。1、“两保”兼顾结合难。国土部门同时肩负着严格执法保护国土资源和保障地方经济发展的的双重重要职责，在国家要求采取最严格的措施保护耕地、从严控制用地规模的宏观调控政策背景下，用地计划越来越紧，报批手续越来越复杂，督察检查越来越严格。国家加强宏观调控的目的是保护资源，而地方要求以保障地方发展经济为重点，国土部门工作的难度进一步加大，很难找准最佳结合点。2、“两闸”调控减速难。国家运用“银根”和“地根”进行宏观调控。但就目前的经济发展态势来看，用“银根”和“地根”调控发展还有难度，成效还不是很显著，经济还在持续高速发展之中。3、规划和计划执行难。自1997年以来，土地利用总体规划一直没有修编，原来的规划适应不了现在发展的需要。土地宏观调控实行的是用地计划管理，如果不及时修编规划，不追加用地计划，地方进行经济建设压力大，发展更难，对规划和计划的执行就难以到位。4、“两违”查处到位难。当前，土地违法违规现象的主要特点是：因公违法违规和政府违法违规占主导地位。对土地违法违规的处理要求一要处理违法违规事实，二要处理人。国土部门作为政府的组成和职能部门，不可能去查处政府，也查不了政府。查处因公违
法违规的人员，往往是前面查了，当事人后面就被调任或升迁了。5、宏观微观运用难。宏观上，土地调控是以保护资源为前提，严格了用地计划管理，严明了管理纪律，严肃了查处规定。微观上，地方为了经济发展，要求国土部门搞好用地保障。国土部门统一运用土地宏观调控政策和微观搞好用地保障非常难。6、“两子”体制管理难。当前垂直管理体制，主要是指省级以下基层土地部门的用地审批权和领导干部的人事权由地方党委管理为主，改为由上级国土部门管理为主；省到中央并不垂直管理。通俗说就是“帽子”在省的管。但由于财权和物权仍归所在地政府管，所在地政府管的就是“票子”。地方国土部门一方面要履行国土资源管理职责、执行最严格的土地管理政策，另一方面又要服务地方经济的发展大局。由于两个“婆婆”一个管人、一个管钱。要找出一条适中的路子非常难，特别是市县两级国土部门处境最艰难。
二、土地宏观调控对欠发达地区经济社会发展的影响
土地宏观调控对于社会经济发展的积极作用是毋庸置疑的，但土地宏观调控对欠发达地区经济社会的影响也不可忽视。
（一）积极影响。
一是严格了耕地保护，有利于子孙后代生存和发展。土地宏观调控政策进一步明确了土地管理和耕地保护的责任，要求地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，严格执行土地利用总体规划和年度计划。明确提出2020年全国耕地18亿亩是“红线”不能突破。“保护耕地，就是保护我们的生命线”、“但存方寸地，留与子孙耕”说的就是耕地保护好了，我们子孙后代的生存和发展就有后备资源保障了。
二是维护了农民利益，有利于社会稳定。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》共有八条，其中有三条涉及到农民利益问题。第二条单独强调指出要“切实保障被征地农民的长远生计征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。各地要认真落实国办发［2006］29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地”。第三条和第八条分别规定“土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设”、严肃惩处土地违法违规行为包括 “未按期足额支付征地补偿安置费而征占土地。
三是规范了行政行为，有利于廉政和法制建设。土地宏观调控政策既强化了对土地管理行为的监督检查，又严肃了惩处土地违法违规行为，实行了国家土地督察制度，加强了对地方人民政府土地管理行为的监督检查。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、不执行和不遵守土地管理法律法规的国土资源管理部门及其工作人员，规定了将依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任；对国家机关工作人员非法批准征收、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，触犯刑律的，依法追究刑事责任。同时，完善了土地违法案件的查处协调机制，加大对土地违法违规行为的查处力度。对重大土地违法违规案件公开处理，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
四是推进了市场运作，有利于节约集约用地。继2002年7月1日开始实行经营性用地招牌挂出让土地后，根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，建立了工业用地出让最低价标准统一公布制度，明令自2007年7月1日起，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。这些举措对于规范土地市场，节约集约用地发挥了重要的作用，对于建立资源节约型社会有着积极的推动作用。
（二）不利影响。由于土地宏观调控政策是一把尺子，一个尺度，实行的是一刀切，对经济发达地区和欠发达地区等同对待，就不可避免地影响欠发达地区的经济社会发展。
1、因为坚守红线、保护耕地的要求，推迟了规划修编，影响欠发达地区经济发展。由于黄冈是传统的农业大市，1997年编制的规划注重耕地保护工作，保护面积大，范围广，甚至在现在的城区内还划定有基本农田，城市预留地极少。近几年，由于经济的快速发展，1997年编制的土地利用总体规划已经与现在的实际用地情况不符合，用地极为紧张，原来规划的预留用地基本用完。黄冈城区现在仅剩下4000亩的工业用地，其中，如果按照工业用地的性质、规划用途等来确定工业用地，还没有4000亩。由于规划修编工作滞后，影响了地方发展经济用地的需求。对招商引资形成了障碍，影响了一大批发展前景好的项目落户，一定程度上影响了黄冈的经济发展。
2、因为计划控制、低点控制，加重用地供需矛盾，影响欠发达地区发展进程。2003年以前，黄冈经济开始进入发展阶段，由于发展速度不是很快，用地需求量还不是很大，每年都有节余的计划用地指标，多的年度还节约了80%的计划指标。2003年以后，黄冈市进入了经济发展的快速道，但每年的用地计划只有原来的三分之一，根本满足不了发展建设用地的需求。要保障发展用地就只有走争取追加用地计划指标的路子了。用地指标不足极大地制约了发展。
3、因为门槛太高、管理规范，增加用地成本和资金压力，影响了
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